一、引   言

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。经过近百年的发展转型与结构变迁，中国的城乡关系已经进入“城乡中国”发展阶段，在新的历史进程中，走城乡融合发展之路对促进中国式现代化具有重大现实意义。党的二十大报告指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”，这表明统筹推进新型城镇化和乡村振兴两大战略是促进城乡融合发展和全面推进中国式现代化的重大战略联动。党的二十届三中全会指出，“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”，可见统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴是促进城乡融合发展的“一体两翼”。2024年中央一号文件强调，要提升乡村建设水平，促进县域城乡融合发展，尤其是要加快“提升县城综合承载能力和治理能力，促进乡村功能衔接互补、资源要素优化配置”，县域作为连接城市和服务乡村的重要载体，在助力城乡融合发展中扮演着重要角色。2025年中央一号文件强调，要“深入学习运用‘千万工程’经验，推进乡村全面振兴，千方百计推动农业增效益、农村增活力、农民增收入，为推进中国式现代化提供基础支撑”。在新的历史任务和时代挑战面前，国家从战略层面对推进县域城乡融合发展进行了全面部署，只有坚持“以工补农和以城带乡”的发展思路，加快促进县域城乡融合发展，才能为促进乡村全面振兴提供重要的动力和活力。

县域作为城乡融合发展的重要切入点，是空间融合、经济融合、社会融合和体制机制融合的统一体，在推进乡村全面振兴的历史进程中，必须加快破除影响城乡融合发展的体制机制，促进城乡共同繁荣。《中国县域高质量发展报告（2024）》指出：“截至2023年底，中国内地共有县域1867个，占全国国土面积的90%左右，占中国大陆人口和GDP的比重分别为52.4%和38.5%”。可见，县域已成为推进城乡融合发展的重要载体，而县域城乡融合发展则是推进乡村全面振兴的基本路径，县域城乡融合发展促进乡村全面振兴意味着在县域内要实现发展资源优化配置，以县域经济发展带动乡村发展，促进县域产业集聚和城乡要素流动。因此，加快厘清县域城乡融合发展促进乡村全面振兴的理论逻辑与实践进路对加快补齐农业农村现代化短板，促进中国式现代化具有重大现实意义。

二、县域城乡融合发展促进乡村全面振兴的现实基础

当前正处于全面推进乡村振兴和新型城镇化建设的关键阶段，县域城乡融合发展已取得城乡二元发展格局被打破、城乡发展差距进一步缩小等重要进展。但国际环境复杂严峻，我国发展面临的不确定性难预料因素增多，县域城乡融合发展同样面临诸多因素的干扰，县域城乡融合发展促进乡村全面振兴面临着机遇与风险共存的复杂局面。

（一）县域城乡融合发展的时代特征

1.城镇常住人口城镇化率不断提高。国家统计局发布的新中国成立75周年经济社会发展成就系列报告显示，1949年末我国城镇化率仅为10.64%，1978年末为17.92%，而最新数据显示，2024年末，我国城镇常住人口94350万人，比2023年末增加1083万人，城镇人口占全国人口的比重为67%，比2023年末提高0.84个百分点，比1949年末提高56.36个百分点，年均提高0.75个百分点。此外，依据《中国统计年鉴（2024）》中公布31个省份常住人口和城乡人口构成的数据，目前已经有9个省份常住人口城镇化率超过70%，可见新中国成立以来，我国城镇化率不断提高，且在改革开放后，城镇化进程明显加快。

2.城乡居民人均可支配收入差距缩小。伴随着城乡融合进程的不断推进，城乡居民人均可支配收入差距逐步缩小，国家统计局发布的数据显示，2023年，全国居民人均可支配收入为39218元，城镇居民人均可支配收入为51821元，农村居民人均可支配收入为21691元，城乡居民人均可支配收入比为2.38；2024年全国居民人均可支配收入为41314元，城镇居民人均可支配收入为54188元，农村居民人均可支配收入为23119元，城乡居民人均可支配收入比为2.34。可见，不仅全国居民人均可支配收入在不断增长，城乡居民人均可支配收入也在不断增长，且城乡居民人均可支配收入差距不断缩小，城乡融合发展取得重要进展。

3.城乡基本公共服务均等化水平不断提升。近年来，伴随着脱贫攻坚战的全面胜利和乡村振兴的全面推进，中央政府和地方政府投入了大量资金，出台了系列政策，加快促进城乡基本公共服务均等化，我国基本公共服务可及性与收益性呈现增长态势，且区域间差距逐步缩小，这一发展趋势也得到了实证数据的验证。实证结果表明2013年保障型基本公共服务和设施型基本公共服务变异系数分别为0.393和0.940，分别比2020年的离散水平高5%和26%。此外，相关研究显示我国基本公共服务均等化水平已经从2012年的21.35增长到了2020年的30.53，这表明我国基本公共服务体系建设取得较大成效，城乡基本公共服务均等水平进一步提升。

（二）县域城乡融合发展促进乡村全面振兴的现实阻碍

1.农业转移人口市民化进程较慢。农业转移人口市民化的程度是衡量城乡融合发展水平的重要指标，当前农业转移人口市民化进程仍然滞后。《2023年农民工监测调查报告》数据显示，2023年全国农民工总量29753万人，比上年增加191万人，增长0.6%，其中，本地农民工12095万人，比上年减少277万人，下降2.2%，外出农民工17658万人，比上年增加468万人，增长2.7%，但2023年末在城镇居住的进城农民工仅为12816万人。另外，公安部公布的数据显示，2023年末全国户籍人口城镇化率仅为48.3%，而2023年末城镇常住人口城镇化率为66.16%，二者相差17.86%，这表明尚待融入城市的农民工规模依旧庞大，也从侧面说明农业转移人口市民化进程面临的制度阻碍尚未得到彻底破除。

2.城乡要素双向流动的保障机制不完善。研究表明，当前流动人口与本地居民之间的公共卫生服务差距在持续扩大，公共卫生服务“费随人走”的财政支持机制虽已建立，但长期流动人口与常住地户籍人口之间的公共卫生服务不均等问题并未得到有效解决。调查数据显示，农村流动人口公共卫生服务项目知晓率和农村流动人口建档率分别为59.4%和29.3%，均低于城镇流动人口的64.4%和33.1%。另外，《2023年全国教育事业发展统计公报》数据显示，“义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女1353.99万人。其中，在小学就读952.65万人，在初中就读401.34万人”，随着大规模乡村学生进城，城市大规模学校或大额班级开始增多，而乡村学校则面临“空心化”问题，这表明农业转移人口的教育保障仍存在短板。此外，土地、资金等要素在城乡间双向流动还面临着制度、政策等现实阻碍。

3.城乡公共服务资源供给不均衡。城乡二元结构导致城乡基本公共服务供给不均衡的问题虽得到缓解，但尚未从根本上解决，城乡公共服务资源供给差距仍然较大。根据《中国教育经费统计年鉴》数据分析可知，2016—2020年，我国城市小学和初中生均一般公共预算教育经费年均增长率分别为8.8%和10.5%，比乡村小学和初中生均一般公共预算教育经费增长率分别高2.2%和4.2%，这表明基本公共教育资源配置存在城乡差异。另外，从第七次全国人口普查数据来看，我国人口老龄化水平已经呈现出明显的城乡差异，统计数据显示，“乡村60岁、65岁及以上老人的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点”，但城乡养老服务资源供给却存在结构性偏差，即农村居民对养老服务资源的占有量低于城市居民。王鹏等人通过实证研究发现，苏州市城乡居家养老服务设施空间配给的基尼系数高达0.66，城市远远高于农村，城乡之间处于严重不均等状态。

三、县域城乡融合发展促进乡村全面振兴的理论逻辑

县域城乡融合发展的理论内涵强调城乡经济共生、居民福祉均等和发展耦合联动。县域作为连接城市和服务乡村的基本单元，不仅在促进乡村全面振兴中扮演着重要角色，更在重塑新型城乡关系和促进城乡融合发展中具有独特价值。因此，在推进乡村全面振兴的进程中，不能把乡村振兴等同为单个村庄的振兴，而应放置在城乡融合的空间视野中来审视，厘清县域城乡融合发展促进乡村全面振兴的理论逻辑，可以为推进乡村全面振兴寻找到可靠路径。

（一）县域城乡融合是促进乡村全面振兴的内在要求

习近平总书记指出，“振兴乡村，不能就乡村论乡村，还是要强化以工补农、以城带乡，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。因此，乡村振兴在本质上区别于新农村建设，不是单个村庄的振兴，而是县域的全面振兴，是包含县城、集镇和村庄在内的统一体，以县域作为基本单元推进乡村振兴，既是落实统筹新型城镇化与乡村振兴战略协同发展的基本手段，又是解决城乡发展差距过大的重要路径。

第一，县域城乡融合发展是解决“三农”问题的根本要求。新发展阶段无论是推进新型城镇化，还是乡村振兴战略，均要高度重视，并解决好新时代的“三农”问题。我国脱贫攻坚战已经取得了全面胜利，历史性解决了绝对贫困问题，当前巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴和加快农业农村现代化成为新时代做好“三农”工作必须处理的重大问题，而这些问题的解决均要求走县域城乡融合发展之路。县域城乡融合发展强调城乡一盘棋，因而应秉持整体观和系统观开展城乡规划与城乡建设，加快补齐乡村基础设施和基本公共服务建设短板，有效发挥公共政策与财政资金的引导与保障功能，坚决破除影响城乡要素自由流动的体制机制，畅通城乡要素双向流动的渠道，为乡村全面振兴注入强劲动力。

第二，县域城乡融合发展是促进城乡高质量发展的必然要求。在现代化的历史进程中如何处理好工农城乡关系一定程度上决定着现代化的成败，中国社会的基本性质已经由传统的“乡土社会”转变为“城乡社会”，“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”构成了新型工农城乡关系的主要内容，这不仅是适应我国社会主要矛盾变化和破除城乡发展不平衡的现实需要，更是推进中国式现代化的应有之义。城乡融合发展强调双向互动，而不是单方面的输出或输入，在此过程中通过城市发展带动乡村发展，而乡村可为城市提供充足要素保障，从而达到城乡互促和共同繁荣的目的。因此，在推进乡村全面振兴的历史进程中，要正确认识和处理城乡关系，统筹新型城镇化与乡村振兴战略，要完整、准确、全面贯彻新发展理念，全面提高城乡规划、城乡建设和城乡治理水平，为促进城乡高质量发展奠定坚实基础。

第三，县域城乡融合发展是实现农业农村现代化的必由之路。中国式现代化的短板是农业农村现代化，如果没有农业农村现代化，就不会有全面现代化。县域作为有效统筹新型城镇化和乡村振兴的重要载体，在促进农业农村现代化中发挥着独特作用，且城乡融合发展对促进城乡要素流动，破解城乡二元分割，实现城乡共同繁荣至关重要，因而在新发展阶段，必须坚持走城乡融合发展之路。当前，城乡发展差距较大，但伴随着城乡融合发展的不断推进，城乡发展差距已在逐步缩小，通过以城带乡和工农互补的方式，农业农村现代化的短板也在加快补齐，这对推进中国式现代化是一个有利因素。从这个意义上来讲，县域城乡融合发展是加快补齐农业农村现代化短板的关键所在，更是推进中国式现代化的必由之路。 

（二）县域城乡融合是促进乡村全面振兴的基本路径

乡村振兴包括产业、人才、文化、生态和组织振兴五个方面，在县域内要实现这五大振兴，就必须牢牢抓住县城这个关键，充分发挥县城在推进城乡融合中的双向赋能和双向驱动作用，重构“县—乡—村”发展空间，形成三位一体的功能衔接互补的县域城乡融合发展新格局，进而促进城与乡实现有机衔接，从整体上推进城乡共同繁荣，具体可从三个方面理解。

第一，城乡要素平等交换和双向流动是促进城乡共荣的关键保障。城乡融合发展的重点是要素配置的市场化，党的二十届三中全会指出，“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”，这表明推进人才、土地、技术、资本和数据等要素在城乡之间自由流动和平等交换，是拓展中国式现代化发展空间和实现城乡高质量发展的迫切需要，也是实现要素资源高效配置和激发农村发展活力的现实举措。县域作为人才、资金、土地、技术等生产要素的集聚地，在“县—乡—村”三位一体的空间结构中处于关键节点位置，要加快制定推动农民身份与职业转化的协调机制，加快构建“以县城为龙头、乡镇为枢纽、村庄为支撑”的城乡要素融合发展格局，从而有效激发乡村发展的内生动力和内在活力，实现城乡互补和城乡共荣。

第二，发展壮大县域富民产业是促进乡村全面振兴的重要举措。乡村产业振兴是乡村全面振兴的重中之重，培育和发展县域富民产业是保障国家粮食安全、增加农民收入和保持农村社会持续稳定的重要抓手，必须深刻认识发展县域富民产业对促进乡村全面振兴的重大意义。党的二十届三中全会强调，“壮大县域富民产业”“培育乡村新产业新业态”，可见发展壮大县域富民产业不仅是扎实推进乡村全面振兴的现实需要，更是促进城乡融合发展的重要切入点，大力发展县域富民产业可为县域内人才、资本、技术和土地等生产要素的顺畅流动提供环境保障。同时，发展县域富民产业既可以有效承接大中城市产业转移，又可以带动农村产业发展，尤其是吸引生产要素向县域回流，进而为乡村全面振兴奠定基础。但在发展县域产业时，应将城乡作为一个有机整体对待，将城镇产业与乡村经济贯通起来，这样方可有效弥合城乡之间的发展差距，充分激发县域富民产业优势，实现以县域产业振兴带动乡村全面振兴。

第三，促进县域基本公共服务均等化是实现乡村振兴的逻辑前提。2024年的中央农村工作会议指出，“统筹县域城乡规划布局，推动基础设施向农村延伸，提高农村基本公共服务水平，持续改善农村人居环境”，这表明加快提升农村公共基础设施供给水平和促进县域基本公共服务均等化，是加快补齐农业农村现代化短板的关键之举。基本公共服务主要包括养老、医疗、教育等众多民生事务，与人民群众最直接、最现实和最迫切的利益相关，推动城乡融合发展和缩小城乡发展差距，要求加快促进县域城乡基本公共服务均等化，推动基本公共服务资源向农村延伸、向农民倾斜，这便要求在城乡融合发展进程中要有效统筹县域内基本公共服务的资源供给与空间分布，提高基本公共服务的供给效率和利用效率，切实保障人民群众的获得感、幸福感和安全感，从而为促进乡村全面振兴奠定坚实基础。

（三）县域城乡融合是促进乡村全面振兴的重要支撑

县域城乡融合发展的本质是以人口、土地、技术和资本等要素为主体支撑，促进城乡互联互通和互补互融的综合过程。伴随着城乡关系改善和城镇化建设不断推进，县域已逐渐发展成统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的基本单元与空间载体。同时，县域还是做好“两个确保”、统筹“三个提升”和推进“两个强化”的基本单元，从这个层面上讲，县域城乡融合发展可为促进乡村全面振兴提供重要支撑，主要体现在三个方面。

第一，县域是守好乡村全面振兴底线任务的基本单元。确保国家粮食安全和不发生规模性返贫是推进乡村全面振兴的底线任务。2025年中央一号文件指出，“必须坚持不懈把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，夯实五级书记抓乡村振兴政治责任，完善城乡融合发展体制机制”。而县域在五级体制中处于关键节点位置，向上联结省市，向下联结镇村，在推动乡村振兴战略有效实施中发挥着不可替代的作用。此外，2022年中办和国办印发的《乡村振兴责任制实施办法》中明确规定：“县级党委和政府是乡村振兴的‘一线总指挥’，县级党委和政府主要负责人是本地区乡村振兴第一责任人，应当把主要精力放在乡村振兴工作上。”可见，无论是从乡村振兴的体制机制安排上，还是从推动乡村振兴的实效上，县域均扮演着重要角色，发挥着关键作用，是完成乡村振兴底线任务的基本场域，这是由县域的特殊性决定的，因而在全面推进乡村振兴的过程中应给予充分重视，并发挥好县域城乡融合发展在促进乡村全面振兴中的基础性作用。

第二，县域是完成乡村全面振兴三项重点任务的重要场域。乡村振兴的三项重点任务包括提升乡村产业发展水平、乡村建设水平和乡村治理水平，这三项工作的开展均以县域为主体，县域主要负责人是乡村振兴的“一线总指挥”，乡村产业发展、乡村建设和乡村治理等工作的具体实施，均离不开县域的组织领导、业务指导、部门协调和资源支持，因而在推进乡村全面振兴的实践中，需要从总体上把握县域的主要功能，在推进乡村振兴三项重点任务的过程中，要牢固树立系统性思维和整体发展理念，结合县域资源禀赋和实际发展阶段，从总体上制定县域产业发展规划、开展乡村建设和进行乡村治理，绝不能只聚焦于一村一镇的发展谋划上，而忽视了“县—乡—村”三者之间的关联，以及不同村庄和不同镇域间的相互关联与互相补充。总体来说，在推进乡村全面振兴的过程中应坚持县域整体发展，将县域作为基本单元组织开展村庄发展规划、优化乡村产业布局和城乡基本公共服务供给，以县域城乡融合发展推动乡村振兴三项重点任务的有效落实。

第三，县域是推动乡村振兴“两个强化”有效落地的重要节点。习近平总书记强调，“要坚持把增加农民收入作为‘三农’工作的中心任务，千方百计拓宽农民增收致富渠道”，这表明乡村全面振兴的落脚点是促进农民共同富裕。此外，要“强化科技和改革双轮驱动，强化农民增收举措”“以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化”，可见“两个强化”对加快补齐农业农村现代化短板具有重要意义，而县域则在此过程中发挥关键节点和重要支撑作用。一方面，强化科技和改革双轮驱动，需要以县域为基本单位进行统筹推进，组织引导各部门协同推进农业科技创新和制度创新，加快科技创新成果向农业领域转化，促进农业农村现代化；另一方面，促进县域富民产业发展格局的优化调整和迭代升级，加快县域乡村产业联农带农机制创新，推动富民增收举措有效落地，需要发挥县域“一线总指挥”的领导作用，从而激发农村各类要素的潜能和各发展主体的活力，为推进乡村全面振兴增添动力。

四、县域城乡融合发展促进乡村全面振兴的推进路径

县域是城乡融合的重要切入点，也是推进乡村全面振兴的主要场域。前文在理论上讨论了县域城乡融合发展对促进乡村全面振兴的重大意义和逻辑机理。基于此，推进路径上应从优化县域产业结构和空间布局、提升县域基本公共服务均等化水平、加快推进县域农业转移人口市民化和构建县域城乡融合治理体系四个方面着手，加快推动县域城乡融合发展。

（一）优化县域产业结构和空间布局

县域产业发展壮大是城乡融合发展的重要支撑，在发展县域产业的过程中，要结合县域资源禀赋、人口流动特点和环境承载能力，精准进行招商引资，科学布局一批县域富民产业，尤其要注重发挥小城镇在县域内连接县城与乡村的节点作用，实现县域产业发展一体化，从而有效激活县域内各生产要素的活力。具体来讲，应着重做好以下三点工作。

第一，加快培育壮大县域特色产业集群。特色产业是县域经济发展核心驱动力，发展壮大县域特色产业可为县域城乡融合发展提供强大活力，各县域应在深入县域调研和市场考察的基础上，结合县域资源禀赋制定特色产业发展规划，加快构建县域产业发展集群，实现全县上下一盘棋发展，有效防止镇村各自为战。同时，树立差异竞争和错位发展意识，在进行招商引资和产业发展布局时，应综合考虑县域内劳动力储备、人口空间分布与人口流动等因素，尤其在布局技术密集型或劳动密集型产业时，要重点考虑县域内外劳动力资源对产业发展的支撑作用，防止县域内外劳动力供给与县域特色产业发展需求不匹配，也要防止过多布局高新技术产业对县域劳动力就业岗位的替代。总体而言，在做大做强县域特色产业集群的过程中应做好中长期发展规划，优化县域特色产业发展结构和空间布局，为县域全面振兴奠定坚实产业基础。

第二，完善县域特色产业富民增收机制。发展壮大县域特色产业的目的是促进农民增收致富，为县域劳动力创造就业机会是发展县域富民产业的基本要求，因而建立完善的县域特色产业富民增收机制至关重要。在脱贫攻坚期间，各地已经开展了有效的产业发展实践，并构建了良好的联农带农机制。在新发展阶段要结合新要求和新形势不断完善，尤其是要不断吸纳和带动低收入人口就业，通过劳动参与、保底分红和服务带动等多种方式，让农民分享特色产业发展收益。同时，要加强对县域内劳动力资源的动态调查，了解劳动力市场运行状况，结合县域产业发展需求，分层分类开展劳动技能培训，不断提升劳动者劳动技能，促进县域劳动力供给与县域产业发展需求匹配，从而提高劳动者在产业发展中的参与度和获得感，真正实现产业富民的目标。

第三，挖掘和释放县域居民消费潜力。县域消费是我国消费市场的重要组成部分，蕴含着巨大的市场潜力，在乡村全面振兴的过程中应采取多种方式激活县域消费活力。构建以县城为中心、以乡镇为节点的县域消费网络，不断丰富城乡居民的消费供给，完善物流网点空间布局，满足农村居民的网络消费需求。同时，要加大对农村居民的消费补贴力度，应加快出台家电以旧换新和智能产品补贴政策，促进农村居民衣食住行消费升级。此外，在国家推进产业数字化和数字产业化的大背景下，应加快提高县域居民的数字素养，针对“数字鸿沟”这一现实问题，应在数字平台建设过程中考虑县域数字消费的适用性，通过简化操作流程和适老化改造等方式，充分激发县域居民的数字产品消费能力，对具备发展数字经济的县域，应优先开展数字物流、低空经济、物联网等数字化产业基础设施建设，为县域经济发展转型升级奠定基础。

（二）提升县域基本公共服务均等化水平

在县域城乡融合发展中，县域基本公共服务质量的提升和均衡布局至关重要，在新型城镇化战略和乡村振兴战略的驱动下，人口正在不断从乡村流入城市，县域基本公共服务均等化水平的提升，不仅可以有效解决城乡流动人口的后顾之忧，还能为农业转移人口市民化和回流县域干事创业的人群提供基本保障，这是促进县域城乡融合发展的重要路径。提升县域基本公共服务均等化水平，应着重从以下三个方面努力。

第一，不断优化县域基本公共服务空间布局。当前，城乡发展差距的主要表现之一便是城乡基本公共服务供给和分布不均等，在全面推进县域城乡融合的历史进程中，要加快破除影响城乡基本公共服务均等化的体制机制因素，不断优化县域基本公共服务的空间布局。在对县域人口空间分布和不同人群发展需求进行深度调研与科学分析的基础上，将县域作为整体，以人口空间分布和集聚程度为依据，持续对教育、医疗和养老等基本公共服务进行空间优化，实现人口空间分布、人群基本需求与基本公共服务供给有效匹配。同时，要加强对县域城乡融合发展趋势和一般规律的深入研究，准确识别影响城乡融合发展的关键因素，科学判断未来县域基本公共服务的供给方向，合理引导人口在城乡空间中合理流动，进而提高基本公共服务利用效率，为助力县域城乡融合发展促进乡村全面振兴奠定坚实基础。

第二，加快提升县域基本公共服务质量水平。城乡基本公共服水平虽在脱贫攻坚期间得到了较大提升，但伴随着社会主要矛盾的变化和脱贫攻坚的结束，城乡居民的基本需求已经由保障基本生存转变为谋求更好发展，因而现有基本公共服务供给质量和水平与城乡居民对美好生活的追求之间还存在差距，为加快促进城乡居民共享社会发展成果，促进农业转移人口的社会融入，需要在县域城乡融合发展进程中加快提升基本公共服务供给质量和水平，尤其是城乡居民基本养老服务的合理布局与有效供给需要引起高度重视。当前，我国老龄化社会加速来临，农村地区的老龄化程度远高于城镇地区，而农村地区的养老基础设施和基本养老服务却相对滞后，这已严重影响了城乡融合进程中老年群体的切身利益。因此，在推动县域城乡融合发展进程中，应重点关注以基本养老服务为重点的基本公共服务质量和水平的提升，加快促进县域城乡融合发展，让全体居民共享社会发展成果。

第三，推动数字技术赋能县域基本公共服务均等化。当前，以区块链、大数据、云计算和人工智能为主要代表的数字技术快速发展，深刻影响着人类生产生活方式，并对社会治理方式、基本公共服务供给方式产生了重要影响，在推进县域城乡基本公共服务均等化的过程中应充分发挥数字技术的优势，不断拓展基本公共服务的应用场景，通过数字技术不断延伸基本公共服务末梢，如城乡居民养老保险、城乡居民医疗保险等业务的线上缴费、线上年审和线上领取等，可以借助数字技术优势实现线上经办，从而提高工作效率。同时，远程诊疗和名师课堂等可以通过数字技术实现优质资源共享，从而解决优质资源在城乡分布不均的问题，有效促进优质医疗资源和优质教育资源在城乡间实现共享，数字赋能作为解决县域城乡基本公共服务供给不均问题的有效途径之一，必须加快推动数字技术在县域城乡基本公共服务供给中的应用，提高城乡基本公共服务的便捷性、均衡性和可及性。

（三）加快县域农业转移人口市民化

农业转移人口市民化是做好新型城镇化和乡村全面振兴的重要任务，更是促进县域城乡融合发展的首要任务。农民到县城就业居住，农业人口向县城集聚是推动县域城镇化快速发展的重要方向，应加快促进县镇村功能衔接互补和资源要素优化配置。具体来讲，应从以下三个方面努力。

第一，加快破除以户籍制度为代表的制度障碍。二元分割的户籍制度安排在特定的历史时期，对稳定社会治理和促进国家发展发挥了重要作用，但随着改革开放和市场化进程的不断推进，城乡二元户籍制度安排的弊端不断显现，已经成为城乡居民公平享有基本公共服务的障碍，阻碍了城乡融合发展的进程。在全面推进乡村振兴和新型城镇化的背景下，应加快破除城乡二元户籍制度安排，推行以经常居住地登记户口制度。同时，中小城市应加快取消落户限制，全面放宽城区常住人口300万~500万城市落户条件，完善超大特大城市积分落户政策，逐步取消年度落户名额限制，探索达到条件即可落户的政策试点。此外，各大城市还应因地制宜制定县域产业发展规划，不断发展县域实体经济，促进农业转移人口在城镇实现充分就业，并享有与城镇常住居民同等的权利和义务，充分保障农业转移人口的合法权益。

第二，完善农业转移人口市民化的激励政策。中央政府应加快对地方政府转移支付的制度改革，将转移支付、要素配置等与农业转移人口市民化落实情况相挂钩。人口净流入的省份可结合实际制定农业转移人口市民化奖励机制，并指导各县域依据不同人才类别的特点和具体需求，制定分层分类的人才引流政策举措，对新增城镇建设用地、保障性住房等优先向农业转移人口落户数量多的县域倾斜，并为返乡创业和进城落户的农业转移人口提供资金、政策和制度支持。同时，县级政府要加强对农业转移人口市民化适应性的深度调研，建立健全农业转移人口市民化的权益保护机制和人文关怀机制，确保农业转移人口能够顺利适应城镇生活，在就业发展方面获得持续支持。

第三，健全农业转移人口市民化的社会保障体系。安居方可乐业，应加快完善农业转移人口市民化的住房保障体系，鼓励有条件的地方出台相关政策，将已经获得稳定就业岗位的农业转移人口逐步纳入城市住房保障范围，对暂时无法获得稳定就业岗位的农业转移人口，为其提供临时性住房救助或廉价公租房，并积极培育和发展住房租赁市场，通过多元化的支持方式满足农业转移人口的住房需求，确保农业转移人口能够在城市获得稳定居所。同时，要完善社会保障体系，逐步扩大覆盖面，加快建立针对灵活就业人口、农民工、新就业形态群体的社会保障制度，全面取消就业地参保户籍限制，引导农业转移人口积极参加常住地基本医疗保险和基本养老保险，并建立对农业转移人口中困难人群的筛查与救助机制，为其提供基本生活保障。

（四）构建 “县—乡—村”融合治理体系

县域城乡融合发展必须坚持加快提升县城承载能力和治理能力，尤其是要促进“县—乡—村”功能实现衔接互补和资源要素优化配置。“县—乡—村”在城乡融合发展中扮演着不同角色，发挥着不同作用，在推进县域城乡融合发展中应以县城为枢纽，以小城镇为重要节点构建一体化发展的治理体系。具体体现在以下三个方面。

第一，加快编制“县—乡—村”一体化发展规划。在进行县域发展规划时，应坚持整体性思维和系统性观念，将“县—乡—村”发展贯通起来，绘制县域发展一张蓝图，依据县域资源禀赋、小城镇发展趋势和村庄发展基础，科学布局县域产业、公共服务资源和公共基础设施，引导县域人口流动与产业布局、公共资源分布等实现匹配，从而有效促进县域城乡融合发展。同时，在进行县域整体规划时，还要坚持分层分类观念，因不同县域具备的发展环境和发展条件各异，因而在制定县域整体发展规划时，切不可照抄照搬其他县域发展规划，要依据县域自身实际制定差异化的发展规划，从而提高“县—乡—村”一体化发展规划的水平和质量。

第二，建立“县—乡—村”基础设施一体化管护机制。“县—乡—村”基础设施的使用生命和效益发挥的关键在于后期维护管理，目前的城乡公共基础设施建设明显偏重前期建设，而比较轻视后期的管理维护，这将不利于城乡公共基础设施功能的发挥。因此，在全面推进县域城乡融合发展的进程中，应加快建立“县—乡—村”公共基础设施管理维护机制。在构建常态化管理维护机制时，要注重发挥政府的监管作用、建设单位的主体作用和城乡居民的参与作用，充分调动各类主体的积极性，构建符合县域城乡融合发展趋势的管护机制。

第三，构建保障城乡要素自由流动的常态化治理机制。城乡要素的自由流动与平等交换是县域城乡融合发展的关键，但当前还存在一些阻碍城乡要素自由流动的因素，如户籍制度、市场壁垒等，这要求在推进县域城乡融合发展的过程中，加快构建保障城乡要素自由流动的常态化治理机制，尤其是城乡居民反映强烈和社会影响大的因素，要在深入调研的基础上，研究制定具有针对性的应对举措。同时，在构建常态化治理机制的过程中，要聚焦城乡要素平等交换和双向流动中的难点、堵点和痛点问题，采取标本兼治的方式，推动城乡要素交易市场规范化、标准化和法制化建设，加快改变乡村人才、资金和技术等要素过多向城市流动的格局，吸引要素回流乡村，推动形成城乡要素自由流动、平等交换和双向互动的发展新格局。

五、结   语

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。在新发展阶段，面对中国式现代化的宏伟蓝图和全体人民共同富裕的发展目标，要始终坚持统筹好新型城镇化战略和乡村振兴战略，走好城乡融合发展之路。县域作为城乡融合发展的重要切入点，是破除城乡二元结构、缩小城乡发展差距和促进乡村全面振兴的重要抓手，在推进新型城镇化和乡村全面振兴中扮演着重要角色，发挥着重要作用，因而要高度重视县域城乡融合发展，深入研究县域城乡融合发展面临的体制机制障碍和政策举措短板等，并采取分层分类施策的方式，指导不同县域制定差异化的应对之策，促进县域城乡融合高质量发展。

从理论上讲，县域城乡融合发展是促进乡村全面振兴的内在要求、基本路径和重要支撑。从推进路径上，应从优化县域产业结构和空间布局、提升县域基本公共服务均等化水平、加快县域农业转移人口市民化、构建 “县—乡—村”融合治理体系等四个方面着力促进。只有全面理解和准确把握县域城乡融合发展的深刻内涵，在实践中主动将新型城镇化和乡村全面振兴统筹起来，采取切实举措增强农村发展活力，才能促进乡村全面振兴。

【摘   要】在新发展阶段，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴是构建城乡融合发展新格局的重要途径。作为城乡融合发展重要节点与基本单元的县域，既连接着城市，又服务着乡村，因而以县域城乡融合发展促进乡村全面振兴对增进农村发展活力具有重要推动作用。研究认为，我国县域城乡融合发展已经取得重要进展，但仍面临农业转移人口市民化进程较慢、城乡要素双向流动保障机制不完善和城乡公共服务资源供给不均衡的现实挑战。从理论上讲，县域城乡融合发展是促进乡村全面振兴的内在要求、基本路径和重要支撑，因而在实践中应从优化县域产业结构和空间布局、提升县域基本公共服务均等化水平、加快县域农业转移人口市民化和构建“县—乡—村”融合治理体系等四个方面加快推进县域城乡融合发展，以增强农村发展活力，促进乡村全面振兴。

【关键词】农村增活力；县域城乡融合；新型城镇化；乡村全面振兴

【基金项目】国家自然科学基金重点项目“西部农业市场培育与开放研究”(71933005)；陕西省自然科学基金青年项目“地方公共教育支出促进人力资本代际流动的作用机制、实证检验与政策优化研究”(2024JC-YBQN-0744)；中央高校基本科研业务费青年托举项目“中国式现代化进程中教育促进共同富裕的作用机制与制度创新研究”(2452023306)。

刘天军，李   卓：《农村增活力：县域城乡融合促进乡村全面振兴的路径探索》，《学习与探索》2025年第2期，第13—22页。

DOI：10.20231/j.cnki.xxyts.2025.02.002

刘天军   西北农林科技大学二级教授、博士生导师，国家级领军人才。现任国家现代苹果产业技术体系产业经济研究室主任、岗位科学家，陕西省高校新型智库西部发展研究院负责人。兼任教育部高等学校农业经济管理类专业教学指导委员会委员、中国农业技术经济学会副会长、陕西省农业经济学会副会长及《西北农林科技大学学报》（社会科学版）编委等。在本刊发表的论文有：《农村增活力:县域城乡融合促进乡村全面振兴的路径探索》（2025年第2期）。

李   卓   通讯作者，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授、硕士生导师。